国税总局《税收规范性文件制定管理办法》及条款释义

国税总局《税收规范性文件制定管理办法》及条款释义

　　第一章 总 则

　　第一条 为规范税收规范性文件制定和管理工作，促进税务机关依法行政，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》等规定，结合税务机关工作实际，制定本办法。

　　【释义】本条是关于立法目的和立法依据的规定。从立法技术上讲，立法目的和立法依据是法律性文件必须要开宗明义规定的问题。

　　第二条 本办法所称税收规范性文件，是指县以上（含本级）税务机关依照法定职权和规定程序制定并公布的，规定纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人（以下简称税务行政相对人）权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并反复适用的文件。

　　国家税务总局制定的税务部门规章，不属于本办法所称的税收规范性文件。

　　【释义】

　　一、税收规范性文件的概念

　　《办法》有关税收规范性文件的概念仅限于“本办法所称”的税收规范性文件。理解《办法》税收规范性文件的范畴，应从以下几个方面入手：

　　（一）制定主体必须是税务机关，具体是指县以上（含本级）各级税务机关。有关这一问题，有三点需要强调：一是制定主体仅限于税务机关。事实上，有权制定税收规范性文件的主体不仅包括税务机关，还包括财政部门及地方政府。但是，由于总局只能在权限范围内对税务机关制定和管理税收规范性文件的行为作出规定和规范，因此，有关财政部门和地方政府制定的税收规范性文件被排除在外。财税字文件的主办机关是财政部门，因此，其不在《办法》调整范围之内。二是包括县（含本级）以上各级税务机关。原《办法》规范的对象只是省以下税务机关制定的税收规范性文件，没有将总局制定的税收规范性文件纳入其中。但是，在原《办法》施行过程中，基层税务机关普遍反映，应对总局税收规范性文件进行规范和调整，理由是：第一，总局规章和税收规范性文件是省以下税收规范性文件制定的重要依据，总局税收规范性文件的质量直接影响着省以下税收规范性文件的质量。加强对总局税收规范性文件的制定和管理，是治本之举，可以从源头上保障税收规范性文件的质量。第二，税收规范性文件包括多个层次，只规范省以下的文件显得不够完整。基于上述考虑，总局在制定《办法》时，将总局制定的税收规范性文件也纳入其中。三是县税务机关制定权限受到限制，且明确规定县以下税务机关及各级税务机关的内设机构等不享有税收规范性文件制定权。有关这一问题，参见本章第六条的释义。

　　（二）必须依法定职权和法定程序作出。在法治社会，政府权力是有限的，是法律赋予的。“职权法定”，是行政机关行使权力必须遵循的基本原则，超越职权的行为没有法律效力，即“越权无效”。在制定税收规范性文件方面，税务机关的权力同样要受到职权法定原则的拘束，即税务机关制定税收规范性文件，必须依据法律、法规、规章或上级税务机关规范性文件的授权；没有授予的权力，各级税务机关不得行使。令人遗憾的是，我国法律法规对各类层级法律性文件应当享有哪些立法权力，并无清晰、明确的规定，这一问题在税收立法领域同样存在。其结果是，各层级法律性文件在立法时权力边界不清，立法随意性相对较大。

　　制定税收规范性文件是规范性的法律行为，除必须遵守法定职权外，还必须依法定程序作出。目前，《立法法》等法律法规对规范性文件的制定程序并未作出统一规定，各级政府及政府各部门为了加强对规范性文件的管理，规定了不同的制定程序。《办法》是税务部门规章，其规定的制定程序，是各级税务机关制定税收规范性文件必须遵循的法定程序。法理意义上讲，程序是行为生效的必备要件，未经法定程序制定的税收规范性文件，应当不具有执行力，纳税人等税务行政相对人可以不予执行，有权机关可以撤销。

　　（三）必须影响税务行政相对人的权利义务。行政相对人是行政法学上的一个概念，是指参与行政法律关系，享有权利或承担义务的公民、法人和其他组织，其与行政主体处于相对应的法律地位。税务行政相对人包括纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等当事人，是与税务机关相对应的一方主体。税收规范性文件必须涉及税务行政相对人的权利义务，即其调整对象是税务机关与税务行政相对人这一外部行政法律关系。因此，有关税务系统和税务机关内部人、财、物等的管理规定，不是税收规范性文件。对于既有内部管理性内容，又有规范和约束税务行政相对人行为的内容的文件，总局认为，只要该文件中含有对纳税人等税务行政相对人权利义务有影响的内容，就应当属于税收规范性文件的范畴。

　　（四）必须是在本辖区内具有普遍约束力并可反复适用的文件。根据针对对象的不同，行政法学将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是行政机关针对非特定的人和非特定的事所作出的具有法律效力的行为；具体行政行为是行政机关针对特定的人和特定的事所作出的具有法律效力的行为。《行政诉讼法》、《行政复议法》采纳了这种分类方式，将行政复议和行政诉讼的受案范围确定为具体行政行为。至此，抽象行政行为和具体行政行为由学理概念转化为法律概念。税收规范性文件属于抽象行政行为，具备如下特征：一是从文件适用范围上讲，其适用对象具有不确定性，即具有普遍约束力；二是从文件适用时间上讲，其可以反复适用。判断一个文件是否为规范性文件，必须同时考虑普遍约束力和反复适用两个标准，缺一不可。

　　二、税务部门规章与税收规范性文件的区别

　　税务部门规章与税收规范性文件有共同之处，本条第一款有关税收规范性文件的定义并不能将税务部门规章排除在外，为此，《办法》通过本条第二款进行了反列举，即税收规范性文件不含税务部门规章。税务部门规章与税收规范性文件的区别是：

　　一是制定程序上的区别。《立法法》第二条规定，规章的制定依照《立法法》的规定执行，规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项。在程序方面必须遵循以下两点：第一，部门规章应当经部务会议、委员会议或者局务会议审议通过；第二，部门规章由部门首长签署命令予以公布。2001年11月，国务院根据《立法法》的规定，制定了《规章制定程序条例》，进一步细化了规章的制定程序。2002年2月，为贯彻落实《立法法》等相关法律法规，总局制定了《税务部门规章制定实施办法》，明确了税务部门规章的制定规则和制定程序。

　　二是设定权的区别。部门规章可以设定警告和一定数额的罚款，规范性文件则不可以设定。《行政处罚法》施行后，部门规章新设定行政处罚，必须依规定执行。对非经营活动中的违法行为设定罚款，不得超过1000元。对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元；没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元。地方政府规章设定罚款的限额，由省、自治区、直辖市人大常委会规定，可以不受上述规定的限制。

　　三是效力上的区别。部门规章效力高于规范性文件，规范性文件不得与部门规章相抵触，也不得以文件形式修改部门规章。《行政诉讼法》对部门规章和规范性文件的不同效力进行了确认。该法第五十二条、五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照部门规章和地方政府规章。也就是说，在行政诉讼中，部门规章具有参照效力，规范性文件则不同，规范性文件不具有参照效力。法院对规范性文件的有效性、合法性存有质疑时，对依据该文件做出的具体行政行为，法院将不予支持。《行政复议法》也有类似规定，根据该法第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法时，在对具体行政行为提出复议时，可以一并向行政复议机关提出对该文件的审查申请，但是，对部门规章则不可以申请附带审查。

　　由于《立法法》有关规章规定内容的表述过于原则，实践中，对于哪些内容应当制定规章，哪些内容可以制定规范性文件，并没有一个统一明确的标准。因此，税务部门规章和税收规范性文件的区别主要体现在程序和形式上，即税务部门规章必须经局务会议审议，并使用“国家税务总局令”的文种和文号。当然，除国家税务总局外，省以下税务机关无权制定规章。

第三条 税收规范性文件的起草、审核、决定、公布、备案、清理等工作，适用本办法。

　　第四条 制定税收规范性文件，应当符合法律、法规、规章及上级税收规范性文件的规定，坚持公开、统一、效能的原则，并遵循本办法规定的制定规则和制定程序。

　　【释义】本条规定的是税收规范性文件制定和管理必须遵循的基本原则，包括法律优先、公开、统一及效能原则。事实上，这些原则并不仅仅是税收立法必须遵循的基本原则，也是其他立法必须遵循的基本原则。

　　一、法律优先原则

　　法律优先原则是行政法的一个重要原则，是指法律位阶高于行政法规、规章及规范性文件，一切行政法规、规章和规范性文件都不得与法律相抵触。法律优先原则也可以被推而广之地称为“上位法优先原则”，即在不同位阶法律性文件中，上位阶法律性文件的效力优于下位阶法律性文件的效力，下位阶法律性文件不得与上位阶法律性文件相抵触。

　　税收规范性文件在税收法律体系中处于最低位阶，因此，制定税收规范性文件，除必须符合法律、行政法规规定外，还必须符合总局部门规章及上级税收规范性文件的规定。与法律、行政法规、税务部门规章和上级税收规范性文件相抵触的税收规范性文件，不具有法律效力，有权机关可以撤销。

　　二、行政公开原则

　　行政公开是现代民主政治的基本要求，其含义是：行政行为除依法应当保密的外，应一律公开进行。行政公开原则是在“二战”以后发展起来的一项行政法基本原则，其核心价值在于保障公民参与行政过程、知悉行政信息、监督行政权力、维护自身权益。在税收规范性文件制定管理领域，行政公开原则的要求是：第一，制定税收规范性文件应当公开进行。税收规范性文件在起草过程中应当广泛征求和充分听取基层税务机关和行政相对人的意见。目前，国务院已经明确规定，制定部门规章应通过部门网站和中国政府法制信息网全文公开向社会征求意见。对规范性文件如何公开征求意见，《纲要》只是做了原则规定，尚无硬性要求。第二，税收规范性文件在签发之后，应一律在政府公报、部门公报或其他公开发行的刊物上予以公布，让税务行政相对人知悉。未公开的内部文件，如会议纪要、明传电报等，不能作为税收行政执法的依据。

　　三、法制统一原则

　　如前所述，我国社会主义法律体系是由不同层级法律文件构成的。为维护国家统一和建立国内统一市场，在立法活动中必须保障这一法律体系的和谐、统一、完整。我国宪法第五条规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，这对于依法治国、建设社会主义法治国家是非常重要的。法制统一原则包括两个方面：一是上下位阶法律性文件之间的和谐统一。有关这一问题，我们在法律优先原则中已经进行了阐述，其基本要求是下位阶法律性文件不得与上位阶法律性文件相抵触。二是同一位阶、不相隶属的法律性文件之间应当协调一致，不得相互冲突、相互矛盾。在税收规范性文件制定和管理过程中，要认真解决好税收规范性文件与上位法和同位阶文件之间的关系，切实保障国家税法的统一和税制的完整。

　　四、行政效能原则

　　行政效能原则，是指行政主体在实施行政行为时，应以最少的行政资源投入实现最优的行政资源配置效果。行政效能与行政效率不同，效率是指投入的工作量和工作成果之间的比率，它只能反映行政行为完成的速度，而不能反映行为的质量。效率高，效能未必就高。在税收规范性文件制定和管理中遵循效能原则，就是要实现立法资源的优化配置，其基本要求是：第一，在制定税收规范性文件时，不能仅仅注重数量和效率，更要强调质量，进行必要性、合法性与可行性论证，确保制定的文件合法、合理、具有可操作性；第二，不能仅仅注重制定工作，更要注重制定后的施行效果，通过立法后评估和清理等工作机制及时了解文件的施行状况，做好修订和废止工作。

　　第五条 税收规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项，行政许可，行政审批，行政处罚，行政强制，行政事业性收费以及其他不得由税收规范性文件设定的事项。经国务院批准的设定减税、免税等事项除外。

　　【释义】本条是关于税收规范化性文件设定权的规定，即本条明确规定了税收规范性文件不得涉足的“禁区”。

　　事实上，本条规定不是《办法》的原创性规定，有关内容在《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政许可法》中已有规定，本条只是对其他法律法规规定内容的拷贝和整合。从立法原则上讲，对其他法律法规等已经做出规定的事项，其他法律性文件一般不必做出重复规定。但是，考虑这一问题较为重大，且在实践中尚未执行到位，《办法》重复做出了这一规定，目的是为了提醒各级税务机关和广大税务干部，并在制定出台税收规范性文件时认真遵循。

　　对立法权限做出限制是“法律保留原则”在税收立法上的体现。所谓法律保留原则，是指对有些专属立法事项，必须由全国人大及其常委会制定法律做出规定，行政机关不得涉及。推而广之，法律保留原则也可以被扩大解释为，有些立法事项只能由上位法做出规定，下位法不得染指。需要强调的是，法律保留原则中法律需要保留的权力，是有关保留事项的设定权，而非规定权。设定权与规定权是两种不同的权力。设定权是创设性权力，使一事物从无到有；规定权则是细化性的权力，使一事物从模糊到明确。法律保留原则规范设定权而非规定权，其主旨是，关乎公民、法人和其他组织的生命、自由、财产等重大权利的事项，不能由行政机关设定，更不能由位阶较低的规范性文件设定。

　　《立法法》第八条明确规定了必须由法律保留的若干事项，包括税收基本制度。此外，《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律也明确规定了法律保留原则和法律保留事项。《税收征管法》第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规执行”；《行政处罚法》第九条至第十四条、《行政许可法》第十四条至第十七条对行政处罚和行政许可的设定权分别做出明确，并规定规范性文件不得设定行政处罚和许可。根据国务院文件精神，行政审批参照行政许可法的规定执行，因此，规范性文件也不得设定行政审批。对行政收费和行政强制，目前尚无统一的法律对其设定权做出规定。但是，由于行政收费和行政强制权直接涉及公民、法人和其他组织的自由和财产等重大权利，根据法律保留原则，这些事项也不应当由规范性文件设定。

　　有必要说明的是，对法律保留事项应当秉持“谁设定、谁立法”的原则。但是，在实际工作中，该原则的执行还未完全到位。据有的业务主管部门反映，有些减免税事项经国务院批准后，授权财政部或者国家税务总局制定文件。在此情形下，总局有关减免税事项的规定，不应被视为税收规范性文件设定减免税事项。

　第二十四条 经审核无异议，或者虽有不同意见但经过协商已与起草部门达成一致的，法规部门应当在签署同意意见后，按公文处理程序报局领导签发。

　　第二十五条 对审核中存在不同意见且经过协商仍存在意见分歧的起草文本，法规部门应当将书面审核意见和起草文本一并退回起草部门，由起草部门将各方意见、理由及相关材料报局领导进行协调或裁定。

　　【释义】本条是关于协调程序的规定。

　　对于经过合法性审核后仍然存在分歧意见的起草文本，以往实践中处理的情况不尽统一。有的是由法规部门将各方面意见上报分管法规的局领导进行协调，有的则是由起草部门报分管业务主管部门的局领导进行协调，还有的直接报局长办公会议或局务会议集体审议决定，甚至个别情况下久拖不决、不了了之。为了避免将合法性审核变为替代决策，此次修订的《办法》对协调程序作了统一规定，要求一旦出现分歧意见，法规部门应当在提出书面意见后连带起草文本全部退起草部门，由起草部门报其分管局领导裁定。

　　尽管《办法》没有明确规定税收规范性文件必须经过集体审议程序，但是，按照科学、民主决策的要求，对于存在重大分歧意见的税收规范性文件草案，各级税务机关最好通过局领导专题会议、局长办公会议或者局务会议集体研究决定。

　　第二十六条 税务机关与其他机关联合制定涉税文件，省以下税务机关代地方人大、政府起草涉税文件，业务主管部门应当将起草文本或会签文本送交法规部门进行合法性审核。

　　第二十七条 税收规范性文件应当由局领导签发，以公告形式公布，并及时在本级政府公报、税务部门公报、本辖区范围内公开发行的报纸或者在政府网站、税务机关网站上刊登。

　　不具备本条第一款规定公布条件的税务机关，应当在办税服务场所和公共场所通过公告栏或宣传材料等形式，及时公布其制定的税收规范性文件。

　　【释义】本条是关于税收规范性文件公布形式的规定。

　　为加强对税收规范性文件的管理，《办法》对税收规范性文件的发文形式做了重大改革，即对税收规范性文件实行单独文种、文号，同时，统一采用公告形式连续排号发出，无需基层税务机关层层转发。主要变化体现在以下两个方面：

　　一是税收规范性文件单独采用公告文种，单独连续排号。这就意味着起草部门在起草文件时，如果有涉及税务行政相对人权利义务且具有普遍约束力的内容，就应当在公文处理系统的文号、文种中选择公告，而不能再选择“国税发”或“国税函”等原有文种。相应地，如果出现上述情况而起草部门没有有选择公告，则要求法规部门在合法性审核、办公厅（室）在核稿或局领导在签发等环节中及时进行调整。需要特别说明的是，今后制定税收规范性文件应尽量不要夹带税务机关内部管理的内容，反之亦然。如果从体例完整或叙述方便等角度考虑，必须要在一个文件中同时规定既涉及行政相对人权利义务、又涉及税务机关内部管理的内容，那么，只要该文件中含有对税务行政相对人权利义务有影响的规定，就应当选用公告文种。

　　二是公告没有主送单位，其发生效力不需要各级税务机关层层转发。以往税收规范性文件多采用通知形式，其发生效力多需要层层转发，造成同一个文件在不同地区执行时间不统一，同时有些税务机关在转发过程中经常夹带补充自己的规定，影响了税收执法依据的简洁，给基层税务机关和纳税人适用造成了很大不便。采用公告形式以后，其发生效力取决于该文件按照《办法》第二章规定确定的执行时间，自公布后统一生效，基层税务机关不必再等待其上一级机关的转发即可直接适用。这种方式的转变对制定机关提出了更高的要求：一方面，制定机关应当在起草文件过程中充分听取基层意见，确保文件具有可操作性；另一方面，如果确实需要下级税务机关作出补充规定的，制定机关应当明确授权并且在公布以后预留一定的实施准备期，下级税务机关应当及时根据授权制定补充规定并以自己的公告进行发布，确保上下级税收规范性文件的有效衔接和准确适用。

　　由于所有税收规范性文件均将采用公告形式公布，其公布方式也必然发生变化。为了确保税收规范性文件能够被基层税务机关和纳税人及时、广泛周知，便于查询，税收规范性文件应当通过固定渠道予以公布。按照本条规定，主要有三种正式渠道：一是公报。包括制定机关所属的本级政府公报（如北京市人民政府公报），或者制定机关发布的税务部门公报（如国家税务总局公报）。二是公开发行的报纸。包括能够覆盖制定机关辖区范围内公开发行的各类报纸，一般应当是当地党政部门主办的党报（如北京日报），或者税务部门主办的专业报纸（如中国税务报）。三是政府机关的官方网站。包括制定机关所属的本级政府网站，或者制定机关的官方网站。同时，考虑到有些基层税务机关（主要是县税务局）条件有限，可能不具备上述三种正式公布渠道，本条第二款规定其可以在办税服务厅或政府的政务大厅予以公布。

　　需要说明的是，上述公布渠道不是并列关系，择一即可。此外，该公布渠道并不影响税务机关现有的公文运转，上下级税务机关仍可通过公文处理系统对税收规范性文件的电子或纸质文本进行传递。

　　第二十八条 制定机关的起草部门和法规部门应当及时跟踪了解税收规范性文件的施行情况。

　　对实施机关或税务行政相对人反映问题的文件，制定机关应当及时进行分析、评估，并研究提出处理意见。

　　第四章 备案审查

　　第二十九条 省以下（含本级）税务机关应当于税收规范性文件发布之日起30日内向上一级税务机关报送备案税收规范性文件，于每年年度终了后1个月内向上一级税务机关报送本年度发布的税收规范性文件的目录。

　　【释义】本条是关于税收规范性文件备案报送和接受机关、报送内容及报送时限的规定。

　　一、关于备案的报送和接受机关

　　理论上讲，报送备案机关的确定应遵循“谁制定，谁报送”的工作原则。例外情形是：对于联合制定的规范性文件，则由主办部门负责报送备案，不需要几个部门同时报送备案；对于经上一级行政机关批准才能生效的文件，由批准机关报送备案。由于税收规范性文件基本不存在联合制定和经批准制定的情形，因此，制定机关为税收规范性文件的当然报送机关。

　　二、关于备案报送的内容

　　报送备案的材料主要包括两个方面：一是，税收规范性文件的正式文本。为保持报送材料简洁、清晰，《办法》未规定报送起草说明。二是，税收规范性文件目录。为避免日常工作中报备税收规范性文件造成的漏报或者重复报送等问题，本条特别规定制定机关于每年年度终了后1个月内向上一级税务机关报送本年度公布的税收规范性文件的目录，以利于各级税务机关做好报备文件的统计工作，同时，有利于报备机关对日常报备文件和年终报送的规范性文件目录进行比对，以确保有件必备，无一遗漏。

　　三、关于备案的报送时点和时限

　　本条规定，报送备案税收规范性文件，应当自税收规范性文件公布之日起30日内。其考虑是：第一，对规范性文件备案审查属事后审查，也就是说，在规范性文件的制定过程中，监督机关并不介入，等到立法程序完成后，监督机关才开始行使监督权。根据《立法法》规定，完整的立法程序应当包括“公布”环节，只有经过“公布”，立法程序才算结束。第二，根据《立法法》、《法规规章备案条例》等法律法规的规定，行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章的报备时限均为在公布之日后30日内。参照这一时限要求，本条也将税收规范性文件报送备案的时限规定为自公布之日起30日内。

　　第三十条 报送备案税收规范性文件，应当填写《税收规范性文件备案报告表》，并报送税收规范性文件的电子文本。

第八条 税收规范性文件应当根据内容需要，明确制定目的和依据、适用范围、主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日期或有效期限等内容。

　　【释义】本条是关于税收规范性文件内容的规定。

　　法律性文件的内容一般可以分为两类：一类是规范性文内容，一类是非规范性内容。税收规范性文件也不例外。

　　一、规范性内容

　　行为规范是法律性文件必须规定的内容，具体是关于人们行为的法定模式和法定后果的规定，包括主体、权利义务、具体规范、操作程序等范畴。

　　行为规范的逻辑结构包括假定、处理和法律后果三部分。“假定”是行为规范中适用该规范的前提、条件或情况的部分；“处理”是关于行为模式的规定，即关于允许做什么、禁止做什么和必须做什么的规定；“法律后果”是对遵守规范或违反规范的行为予以肯定或否定的规定。行为规范的逻辑结构与条文结构并不是一一对应关系，即条文的表述方式可以有多种：一是将假定、处理和法律后果规定在同一文件的同一条文中；二是将假定、处理和法律后果规定在同一文件的不同条文中；三是将假定、处理和法律后果规定在不同文件的不同条文中。

　　各级税务机关在制定税收规范性文件时可以根据实际情况，以不同方式来表现行为规范的内容和结构。由于税收规范性文件在法律体系中级次较低，有关法律后果已由《税收征管法》等较高的法律性文件予以规定，因此，除特殊情况外，税收规范性文件没必要规定法律后果。

　　二、非规范性内容

　　非规范性内容包括关于制定依据、宗旨的说明，关于专门概念和术语的解释，关于该文件的生效或施行时间的规定，关于授权有关机关制定具体实施办法的规定，关于废止有关文件及其内容的规定，等等。非规范性内容虽然不是关于人们行为的法定模式和法定后果的规定，但是，如果不规定这些内容，有关行为规范将无法适用。因此，非规范性内容也是法律性文件内容的重要组成。

　　一般而言，非规范性内容主要包括以下几项：

　　一是制定目的和制定依据。制定目的和制定依据一般可以合并写在同一个条文，且在第一条中表述，顺序为先目的，后依据。有关制定目的的要求是：（1）格式要规范，一般表述为“为了……，制定……”。（2）需要用多句来表述时，顺序要合理。（3）内容要切实，不能把非目的性的内容写进去。制定依据一般要依法定依据，依据授权制定的税收规范性文件要以授权规定为依据。有关制定依据的要求是：不宜写得过于笼统，如未明示法律性文件名称；也不宜表述得过于具体，如只依据某一法律性文件的某些条款。

　　二是适用范围。主要指法律性文件在什么空间、对什么主体发生效力。空间效力包括地域和事项两方面的效力。税收规范性文件的地域效力一般由文件发文主体地位和层级表明，事项效力一般需在条文中明示。对主体的效力是指税收规范性文件对哪些人发生效力，这里的人包括自然人和法人。对主体的效力也要在文件中明示。

　　三是施行时间或有效期限。施行时间是指法律性文件生效执行的日期；有效期限是指法律性文件效力持续的期间。有关施行时间的内容请见本章第十四条的释义。

　　四是宣告有关法律性文件失效或废止的规定。一项新的法律性文件的出台，可能导致或必然导致已有的相关法律性文件不再具有效力。只要制定机关现行同级别或低级别的法律性文件与所制定的文件相抵触，就应当在所制定的文件中明示宣布其失效或废止。

　　五是明确解释机关或授权有关机关制定补充规定的内容。有关内容请见本章第十一条和第十二条的释义。

　　如前所述，非规范性内容也是税收规范性文件的重要组成。但是，由于情况不同，税收规范性文件需要规定的非规范性内容会有所不同。

　　第九条 制定税收规范性文件，应当做到内容具体、明确，内在逻辑严密，语言规范、简洁、准确，具有可操作性。

　　【释义】本条是关于税收规范性文件写作的基本要求。

　　法律性文件是一种特殊的公文形式，在语言文字方面有不同的要求。法律性文件中的语言文字，应当使用陈述方式，并遵循必要的规则。具体讲来，有关规则包括以下几点：

　　一是规范、严谨。规范是指语言文字应当符合常规；严谨是指语言文字的使用应当严密周详，逻辑合理，无懈可击。具体要求是：第一，注意使用规范的法律用语。对于法律、法规、规章规定的专门词汇、概念，应当正确理解、使用，不得随意以日常口语化的用法来表述。例如，“法定代表人”不能用“法定代表”来表示和代替。第二，应当按照实际生活中通常所理解的含义来准确地使用语言文字。在有的情况下，有的词汇、概念的含义可以同实际生活中同样语汇、概念的含义有所不同，但是必须严格控制，并且要对这些扩大或缩小了原来含义的词汇、概念予以界说，以避免发生歧义。第三，同样的词汇、概念表达同样的含义，不同的词汇、概念表达不同的含义。

　　二是简洁、通俗。简洁，主要是指言简意赅、切中要害；通俗，主要是指能使一般人有效地理解，通常不发生理解上的障碍。一方面，制定机关要用简洁扼要的语言文字来制定法律性文件。可以简洁扼要写成的条文不要增多字数，凑篇幅。不必要的字句一定要删除。无端重复的现象一定要避免。另一方面，制定机关要摒弃晦涩难懂、故作深奥的语言和文风，避免使用地方语言，而应当采用绝大多数公众易于接受的语言和文风。

　　三是准确、肯定。即用清楚、具体、明白无误的语言文字，表述假定、处理和法律后果以及其他内容。

　　法律性文件强调语言文字规则的意义在于：对制定机关来说，使用规范的语言文字可以使制定目的、意图、政策内容等更为准确、有效、充分地表现出来。对执行者和遵守者来说，可以凭借法律性文件的语言文字的特点和优点，准确理解各种法律性文件的制定目的、意图、政策内容，从而正确、有效地加以执行、适用和遵守。制定机关必须考虑上述两方面功能的平衡和统一。既不能一味满足政策和意志表述的完整性、准确性而忽略了执行者和遵守者的理解力，也不能一味满足执行者和遵守者的要求，造成日常用语的大量堆砌，甚至口语化。

　　第十条 除内容复杂的外，税收规范性文件一般不分章、节。

　　需要分章、节、条、款、项、目的税收规范性文件，章、节应当有标题，章、节、条的序号用中文数字依次表述；款不加序号；项的序号用中文数字加圆括号依次表述；目的序号用阿拉伯数字依次表述。

　　【释义】本条是关于税收规范性文件标号形式的规定。

　　为了将法律性文件的组成和内在联系能够分层次地有机地表现出来，使法律性文件一目了然，从而方便使用，法律性文件应使用一定的标号形式，具体分为编、章、节、条、款、项、目。

　　1、编：编一般设置于重大的、篇幅较长的法律性文件中，编的下面可以设若干章，编的序号用中文数字。

　　2、章：在设章的法律性文件中，章是连接文件整体的主要符号之一，有助于帮助人们了解文件的结构、整体、主要内容及风格。设章的结构应当注意：第一，章的使用频率次于条和款。第二，每章应当列有标题。第三，同一文件中各章的长短应根据各章的内容确定，可以大体一致，也可以有一定差别。每一章应当有独立的内容，各章之间应当有内在的联系。

　　3、节：节在法律性文件中低于章并隶属于章。节只能在设有章的文件中存在，但并非所有设章的文件中都必须设节。在章之下设节，主要目的和功能在于帮助人们清楚、迅速地查找有关规定，了解和把握全章以至整个文件的框架和内容。

　　4、条、款：条是构成法律性文件的最重要、最常见的单位。在法律性文件中，每个条文的内容应当具有相对独立性和完整性。通常，一个条文只规定一项内容，同一项内容只规定在同一个条文中。所有条文应当按统一序数连贯排列。

　　款是条文之下，隶属于条文的结构单位。当一个条文有两层以上的意思需要表示时，便需要运用款的形式。款的重要性和使用频率仅次于条。一款只能规定条文中的一层意思，同一层意思的内容只能规定在同一款中。

　　5、项、目：项是包含于款，隶属于款的一个要件。在不设款的条文中，项也可以直接隶属于条文。目则是包含于项之中，隶属于项的一个要件。在条、款的内容通常有两个以上层次时使用项。在项的内容通常有两个以上层次时使用目。与条和款相比，项和目的使用频率相对要低。目在一般的法律性文件中不常出现。

法律性文件内容是否分为以及如何分为编、章、节、条、款、项、目，取决于法律性文件的内容是复杂还是简单。《规章制定程序条例》第七条第三款规定，“除内容复杂的外，规章一般不分章、节”。税收规范性文件级次低于规章，因此，也应以不分章、节为原则，以分章、节为例外。本条即确定了这一原则。

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